Relazione Attività Funeraria DISEGNO DI LEGGE N. 1611 10 SETTEMBRE 2014 Onorevoli Senatori. -- Le attività funerarie costituiscono un ambito di esercizio di imprese private e di funzioni di regolazione e gestione in capo ad enti locali volto ad assicurare un diritto individuale e universale quale è quello di poter svolgere atti di pietà e di memoria nel confronti dei propri defunti, che va considerato al pari degli altri diritti primari di «cittadinanza». L'ordinamento funerario italiano, frutto di pochi articoli del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e di diversi regolamenti statali di polizia mortuaria, di cui l'ultimo attualmente vigente è il decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, prevede ancora oggi un impianto che poco si discosta da quello consolidatosi sul finire dell'Ottocento. Né le innovazioni che sono state introdotte dalle legislazioni regionali che sono intervenute nell'ultimo decennio hanno contribuito a modernizzarlo efficacemente. In più parti d'Italia, purtroppo, l'attività funebre e cimiteriale si è deteriorata divenendo oggetto di indagini di organi di polizia o della magistratura e le cronache, quasi ogni settimana, documentano di reati o di raggiri messi in atto da operatori sanitari o da imprese funebri ai danni delle famiglie, di allarmi sociali più o meno estesi derivati da cattive gestioni cimiteriali, di confische a clan camorristici anche di imprese funebri o di loro influenza nella gestione dei cimiteri. Tuttavia la repressione dei reati, una volta che essi siano posti all'attenzione dell'autorità giudiziaria, non può che cercare di sopprimere singoli effetti di cause più generali che, oggettivamente, derivano dalla mancata regolazione del settore e da una sostanziale impossibilità di controllo da parte dei comuni che, oltre a non avere organici adeguati al presidio di attività così capillarmente diffuse, si trovano ad avere le mani normativamente legate da effetti perversi dal combinato disposto della liberalizzazione delle attività commerciali e da crescenti vincoli al sistema pubblico. Eppure l'ambito delle attività funerarie impiega, in forme più o meno regolari, migliaia di addetti e nel contesto economico nazionale assume un rilievo non di poco conto: la spesa totale delle famiglie e il volume degli interventi pubblici nel settore funebre e cimiteriale è quantificabile annualmente in oltre tre miliardi di euro. In questo scenario, sostanzialmente fuori controllo, si sono radicati ed estesi fenomeni endemici di evasione fiscale a scapito dei soggetti virtuosi che vorrebbero lavorare, invece, in un contesto trasparente e di parità di condizioni concorrenziali. Nello stesso tempo, sotto il profilo dell’utilizzo delle risorse pubbliche, l’assenza di un quadro organico di riferimento, ha favorito comportamenti distorti e opachi all'insegna dell'urgenza. Su tali fenomeni di così rilevanza e portata è tempo che lo Stato assuma di nuovo in sé il ruolo di regolazione e di armonizzazione e quindi con il presente disegno di legge si intende prendere compiutamente atto della significatività sociale, innanzitutto, ed economica del settore funerario italiano: -- andando a definire i soggetti che vi possono operare identificandone altresì i requisiti soggettivi di moralità, di competenza e di professionalità e quelli oggettivi di dotazione di strutture e mezzi; -- moralizzando l'ambito funebre e cimiteriale in un efficace contrasto ai fenomeni di procacciamento abusivo dei servizi e delle operazioni; -- combattendo l'evasione fiscale, malcostume diffuso e che inquina il contesto di reale competizione delle imprese verso il miglioramento delle proprie gestioni; -- riordinando il sistema cimiteriale oggi al limite del collasso economico e gestionale; -- regolando le installazioni di crematori, pianificandone la dotazione sul territorio nazionale; -- individuando linee di azione che possano determinare in pochi anni un profondo cambiamento delle condizioni di offerta dei servizi e del numero e delle caratteristiche strutturali dei soggetti operanti nel settore. Il provvedimento fa perno su dieci scelte che sono ritenute decisive per costituire nuove regole di sistema al fine di modernizzare il settore funerario e qualificarlo in maniera almeno pari a quanto da decenni si è già fatto in altri contesti europei. 1. Riorganizzare la tipologia di operatori privati cui è consentito svolgere attività funebre: impresa funebre strutturata, agenzia di impresa funebre, centro di servizi. Si regola la loro attività su precisi requisiti di affidabilità, di formazione e di professionalità, di dotazioni strutturali. Tale ristrutturazione dovrebbe consentire in un arco di tempo limitato di ridurre il numero degli attuali operatori a circa la metà, dimensionalmente ed economicamente equilibrati. Il riequilibrio si stima che non solo mantenga il numero di addetti regolari esistenti, ma permetta la emersione di almeno un terzo dell'attuale personale non regolarmente inquadrato. 2. Prefigurare spazi adeguati e dignitosi per l'accoglienza dei defunti e per l'esercizio di pratiche cerimoniali, come la veglia ed il commiato, riconoscendo che l'insufficienza dell'attuale complesso delle strutture sanitarie pubbliche e private conduce all'impossibilità del loro compimento, reso altrimenti arduo dagli attuali contesti abitativi delle famiglie. 3. Adottare regole che difendano l'effettiva libertà di scelta delle famiglie colpite da un lutto, assicurando loro una corretta informazione nel momento del bisogno o la possibilità di contrarre preventivamente polizze assicurative per poter con fiducia scegliere in un contesto di maggiore serenità. 4. Riconfigurare il complesso delle attribuzioni pubbliche di settore facendo leva su un minor numero di soggetti con la competenza su dimensioni territoriali più vaste, condizioni queste per assicurare efficacia nelle scelte ed efficienza ed economicità di sistema: -- le Asl per quanto riguarda l'ambito funebre per le sue evidenti implicazioni di ordine sanitario e giudiziario; -- le nuove Autorità di ambito cimiteriale ottimale (città metropolitane o consorzi obbligatori di funzioni comunali nei comuni di minori dimensioni) per quanto riguarda le gestioni cimiteriali comunali, sempre più avvertite dalle singole amministrazioni come un problema al limiti della governabilità e sempre a rischio di «esplosione» per irrisolte o irrisolvibili patologie lasciate dalle generazioni precedenti. 5. Combattere il malaffare e, al tempo stesso, garantire le famiglie in lutto e l'attività regolare degli operatori funebri aggiornando, in modo contestuale e coordinato, il trattamento fiscale e tributario delle spese funebri e cimiteriali con norme che comportino: -- l'allineamento delle aliquote IVA dell'intero settore funebre e cimiteriale, indipendentemente dalla natura del soggetto, al livello più basso tra quelli consentiti come aliquota ridotta (e cioè attualmente al 10 per cento) e ciò per combattere i diffusi fenomeni di evasione; -- un incentivo per le famiglie a diventare alleati dello Stato e non degli operatori irregolari potendo contare su una detraibilità delle spese funebri e cimiteriali realistica e non figurativa. Non si tratta di richiamare astrattamente il principio di legalità, ma l'immediato effetto di queste innovazioni sarebbe quello di ridurre gli scambi di somme «in nero», impedendo così agli operatori funebri senza scrupoli di assicurarsi una provvista monetaria funzionale al procacciamento dei funerali. 6. Regolare in modo omogeneo sul territorio nazionale le scelte di cremazione, divenuta una pratica in impetuosa crescita nell'ultimo decennio in molte zone del Paese, mentre molte altre lamentano la carenza di impianti provocando disagi alle famiglie che devono spostare i propri cari per centinaia di chilometri. 7. Riportare ad una disciplina organica il complesso di norme per gestire i cimiteri e risanarne la gestione economico finanziaria mediante l'applicazione di princìpi contabili che impongano l'accantonamento di proventi per le obbligazioni contratte per il futuro e modalità di determinazione di tariffe più realistiche rispetto ai costi di funzionamento. Il comparto cimiteriale ha una componente di servizi offerti che ha natura di servizi indivisibili e conseguentemente ha titolo alla compartecipazione del gettito TASI. La conduzione di aree cimiteriali storiche, dalle quali non è più possibile ricavare proventi dall'operatività ordinaria, deve essere considerata servizio indivisibile ed in quanto tale partecipare al riparto del gettito della TASI con una aliquota percentuale predeterminata. 8. Prefigurare la costituzione di imprese a capitale misto pubblico/privato che possano vedere il concorso del lavoratori del settore o di altri soggetti privati. È facile prevedere che le restrizioni finanziarie in cui si dibatte il sistema pubblico porteranno di qui a poco alla dismissione anche delle migliori esperienze gestionali funebri e cimiteriali. Ciò lascerebbe un vuoto pericoloso poiché l'esperienza ha dimostrato che ove sono presenti imprese pubbliche sono contenuti il livello di malaffare e l'evasione fiscale. Con le norme che si propongono sarebbe possibile consentire, in modo trasparente, che il capitale pubblico da totalitario passi, nel tempo, a minoritario e in taluni casi sparisca per far posto, secondo princìpi di sussidiarietà e di concorrenzialità, a quello dei lavoratori o delle popolazioni locali. 9. Superare in maniera organica l'attuale quadro normativo, frammentato in norme statali, regionali, comunali e talvolta norme internazionali, tramite l'emanazione, in tempi contenuti, di una regolamentazione statale di dettaglio che possa servire come indirizzo certo per una coerente produzione di disposizioni attuative e di buone pratiche da parte dei livelli di governo locale. 10. Assoggettare tutta la produzione di atti, provvedimenti, modulistiche del settore all'osservanza delle disposizioni del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Il testo del disegno di legge si compone di cinque titoli, di cui uno con tre capi, per complessivi ventiquattro articoli. Titolo I -- Finalità e definizioni Con l'articolo 1 (Finalità e campo di applicazione) sono definiti il perimetro delle attività e funzioni disciplinate dalla legge in un contesto di riordino del ruolo dello Stato, delle regioni e delle autonomie locali. Con l'articolo 2 (Definizioni) si introducono nozioni univoche per le attività funerarie al fine di un loro omogeneo esercizio nell'ambito del Paese. Titolo II -- Disciplina dell'attività funebre Con l'articolo 3 (Dell'impresa funebre) le attività funebri sono qualificate come attività economiche da svolgere secondo princìpi di concorrenza nel mercato in un contesto di tutela della libertà di scelta delle famiglie colpite da un lutto. Secondo questi princìpi, alla libertà dell'impresa di fissare i prezzi delle proprie forniture e dei propri servizi, fanno da contraltare tanto l'individuazione di strumenti di regolazione generale tramite i quali sono assicurati efficacemente agli utenti i necessari diritti all'informazione, quanto norme di separazione societaria che impediscano a soggetti economici di esercitare distorsive posizioni di dominio o di controllo negli ambiti paralleli alle attività funebri. Con l'articolo 4 (Requisiti dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati) vengono regolamentati i perimetri di azione dei diversi soggetti che concorrono alle attività funebri, tanto nella forma primaria dell'impresa funebre quanto in altre configurazioni ad essa sussidiarie quali quelle dell'agenzia funebre e del centro servizi funebri, dei quali vengono definiti i requisiti strutturali minimali. Con l'articolo 5 (Requisiti del personale dell'impresa funebre e dei soggetti ad essa collegati) vengono fissati requisiti morali, qualitativi e di competenza professionale per i soggetti che partecipano alle attività funebri ai fini di tutela dei princìpi di concorrenza nel mercato e di salvaguardia delle famiglie in lutto. Con l'articolo 6 (Mandato) vengono definiti requisiti imprescindibili di trasparenza e di informazione per il libero ed informato esercizio del diritto di scelta delle famiglie. Nello stesso tempo viene fatto divieto che possano svolgersi transazioni commerciali in luoghi inappropriati o dove, per la vicinanza con il defunto o l'immediatezza dell'evento, chi ha necessità di avvalersi di prestazioni funebri possa trovarsi in una condizione di oggettiva riduzione della proprie facoltà di discernimento. Sono altresì contrastati e repressi i cosiddetti «abusi di marchio», in funzione di maggiori tutela e trasparenza del mercato attraverso una individuazione abbastanza precisa dei titoli di qualificazione all'esterno (carta intestata, biglietti da visita, inserzioni pubblicitarie, eccetera), ed il procacciamento di servizi funebri. Con l'articolo 7 (Trasporti funebri) sono disciplinati i trasporti dei defunti anche immediatamente dopo il decesso e, per superare le attuali farraginosità burocratiche, sono conferiti poteri dispositivi immediatamente efficaci all'autorità sanitaria intervenuta nell'occasione. Con l'articolo 8 (Case funerarie, sale del commiato e servizi mortuari) è definito un contesto unitario di riferimento all'esercizio di strutture di accoglienza temporanea di defunti che sono state variamente e, a volte, contraddittoriamente regolamentate da molte regioni. Con l'articolo 9 (Tanatoprassi), sulla scorta delle esperienze maturate in contesti europei, si introduce nell'ordinamento mortuario italiano la possibilità di praticare sul corpo del defunto attività che ne consentano una esposizione meno dolorosa per i familiari. Si rimanda ad un ulteriore provvedimento l'emanazione delle concrete specifiche tecniche e di professionalità degli operatori incaricati. Con l'articolo 10 (Trasparenza ed informazione) si individuano condizioni generali di diffusione dell'informazione sui costi delle principali scelte funebri. Tra queste misure, con il concorso delle associazioni di categoria, rientrano tanto l'adozione di criteri di chiarezza commerciale e comparabilità del listino prezzi dell'impresa funebre e dell'agenzia funebre, quanto la formulazione di uno schema di riferimento, valido per l'intero territorio nazionale, con l'indicazione analitica minimale delle prestazioni di beni e servizi da prevedersi in preventivo e fatturazione. Con l'articolo 11 (Attività collaterali o aggiuntive e integrative) si chiarisce che i soggetti imprenditoriali dell'ambito funebre che svolgano attività ad esso collaterali, come ad esempio il puro trasporto di cadavere, oppure il noleggio di attrezzature per l'allestimento di camere ardenti, la fornitura di addobbi floreali, sono tenuti a disporre dei titoli caso per caso previsti dalle normative in vigore. Di maggiore spessore il comma 2 con cui si supera l'applicabilità alla fattispecie delle disposizioni dell'articolo 115 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Con l'articolo 12 (Vigilanza e sanzioni) si identifica nell'Azienda sanitaria locale il perno di un efficace sistema di vigilanza e di controllo sull'attività funebre. Per sopperire ai costi derivanti dall'esercizio di tali funzioni vengono individuati proventi che possono derivare tanto dall'applicazione delle sanzioni quanto da un minimo contributo fisso da corrispondersi per ogni funerale. Si determina altresì un chiaro schema sanzionatorio di riferimento per l'inosservanza alle disposizioni della presente legge. Titolo III -- Disciplina dell'attività cimiteriale e della cremazione Capo I -- Aspetti generali e specificità cimiteriali Con l'articolo 13 (Ambiti territoriali ottimali) si disegna il nuovo modello gestionale con il passaggio del complesso dei servizi cimiteriali riferito ad ogni singolo comune ad un sistema basato su ambiti territoriali ottimali cimiteriali (ATOC). Viene così a costituirsi, con il concorso di tutti i comuni ivi territorialmente ricompresi, una Autorità di ATOC nella forma di consorzio obbligatorio di funzioni con poteri di regolazione e affidamento della gestione delle attività. L'individuazione dell'ATOC configura un modello di riorganizzazione delle funzioni pubbliche per la gestione di servizi d'area vasta con una portata analoga al riordino dei poteri locali intervenuto con le norme sulle città metropolitane e la nuova strutturazione delle funzioni provinciali. Sono inoltre previsti strumenti partecipativi delle comunità comprese nell'ambito cimiteriale. Per sopperire ai costi derivanti dall'esercizio di tali funzioni vengono individuati proventi che derivano, oltre che dall'applicazione delle sanzioni, da un minimo contributo fisso da corrispondersi per ogni operazione cimiteriale o cremazione. Con l'articolo 14 (Piani regolatori cimiteriali) si conferiscono alle Autorità di ATOC poteri concernenti la pianificazione delle strutture cimiteriali entro orizzonti temporali che vanno da un minimo di venti a un massimo di quaranta anni oltre a funzioni di regolazione dei profili qualitativi dei servizi cimiteriali e di formulazione dei contratti di servizi con i soggetti gestori, di rapporto con le associazioni dei consumatori o infine inerenti l'uso, la catalogazione e la valorizzazione delle sepolture private. Con l'articolo 15 (Tumulazione aerata e caratteristiche dei feretri) si interviene per definire le caratteristiche della tumulazione aerata sull'intero territorio nazionale, mentre oggi è diffusa solo in alcune regioni principalmente del Nord e del Centro. Inoltre vengono stabilite le caratteristiche delle bare da utilizzare in occasione delle sepolture e delle cremazioni, conseguenti a funerale, allineandosi a recenti standard dell'ente italiano di normazione (UNI) sulla materia. Con l'articolo 16 (Affidamento della gestione dei servizi cimiteriali) si definiscono in un ambito di garanzie certe per il sistema pubblico le modalità di affidamento dei servizi cimiteriali prevedendo un adeguato periodo transitorio per la conclusione o trasformazione delle attuali gestioni. Per ovvi motivi di razionalizzazione e contenimento dei costi si promuove la costituzione dì soggetti gestori di aree sovracomunali o di intero ambito cimiteriale. Con l'articolo 17 (Oneri manutentivi e gestionali cimiteriali) si individuano norme per garantire nel tempo un contesto di equilibrio economico-finanziario delle gestioni cimiteriali. I costi di mantenimento dei servizi indivisibili cimiteriali, e a maggior ragione di strutture cimiteriali secolari, vengono coperti col riparto per quanto di competenza dei gettito proveniente dalla TASI. Capo II -- Aspetti concernenti la cremazione Con l'articolo 18 (Scelte ed autorizzazioni concernenti la cremazione) si disciplinano organicamente le scelte ed i procedimenti autorizzativi in materia di cremazione, uniformando l'applicazione della legge 30 marzo 2001, n. 130, per l'intero territorio nazionale e superando le modifiche, in gran parte contra legem, operate da diverse regioni con propri provvedimenti emanati negli scorsi anni. Capo III -- Rilevazioni statistiche Con l'articolo 19 (Rilevazioni statistiche e segnalazioni alla Agenzia delle entrate) si prevede la comunicazione all'Agenzia delle entrate dei dati relativi a tutte le operazioni funebri e cimiteriali con l'indicazione del soggetto incaricato di eseguirle. L'Istat viene inoltre incaricato di formulare un quadro di capillare rilevazione statistica delle attività funerarie e della diffusione dei dati aggregati tanto a livello comunale che di ATOC. Titolo IV -- Previdenza funeraria e misure fiscali Con l'articolo 20 (Previdenza funeraria e cimiteriale) si introducono nell'ordinamento nazionale, al pari della maggior parte dei Paesi europei e mondiali, forme assicurative in ambito funebre e cimiteriale per contribuire a formare una scelta delle famiglie libera dalle urgenze e dai condizionamenti che scaturiscono nell'immediatezza della perdita, nonché una opportunità per persone a vita sola di poter serenamente decidere delle proprie esequie e del mantenimento della propria sepoltura. Con l'articolo 21 (Misure fiscali) si affronta il tema del trattamento fiscale delle spese funebri e cimiteriali prevedendo, in coerenza con la direttiva 2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre 2006 relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, il superamento dell'attuale esenzione per alcuni servizi ed il loro assoggettamento all’IVA ad aliquota ridotta. Nel contempo viene innalzata la soglia di deducibilità delle spese funebri e cimiteriali e vengono previste particolari agevolazioni fiscali per agevolare la diffusione della previdenza funeraria e cimiteriale. Verrebbero così favoriti soggetti economici con caratteristiche imprenditoriali oggi sottoposti alla competizione senza regole con una moltitudine incerta di operatori precariamente strutturati. Il recupero delle risorse che verrebbe da queste misure di incentivazione per i cittadini, interessati ad avere idonea documentazione delle spese sostenute esercitando così un effettivo contrasto all'evasione fiscale, consente di formulare la previsione che si determinerebbe un effetto positivo per l'Erario. Sono analogamente incentivate da talune agevolazioni le spese dì mantenimento e di recupero dei sepolcri, preservando e valorizzando lo smisurato patrimonio artistico e storico di tombe private esistente nei cimiteri italiani oggi in una situazione di quasi totale abbandono. Titolo V -- Partecipazioni societarie pubbliche, adeguamento delle normative esistenti e norme finali Con l'articolo 22 (Misure sulle partecipazioni societarie pubbliche) si prefigura la possibilità di costituire imprese pubbliche miste pubblico/privato con il sempre maggiore concorso nel capitale dei lavoratori o di altri soggetti privati. Per tali società sono previste limitazioni all'utile di esercizio e forme di parziale sua distribuzione a fini sociali, nonché il controllo delle diseconomie, dovendo essere società ordinariamente in utile. La loro costituzione avviene soltanto una volta approvato un piano economico-finanziario di durata almeno quinquennale e per bacini di gestione di non meno di 300 decessi annui. Con l'articolo 23 (Adeguamento delle normative e regolamento di attuazione), per superare l'attuale frammentazione delle disposizioni regionali e locali, si riservano allo Stato, d'intesa con le diverse Conferenze con le regioni e le autonomie locali, l'emanazione di linee di indirizzo e di specifici regolamenti attuativi di settore. Con l'articolo 24 (Norme transitorie e finali) si definisce un periodo di due anni per l'adeguamento del settore e per la piena operatività della norma e nel contempo, a fini di semplificazione, si assoggetta completamente al Codice dell'amministrazione digitale ogni atto scaturente dalla applicazione della presente legge e dei suoi regolamenti attuativi.